Arbeidsgehandicapten, hoe benutten we hun potentieel?

Mensen met een beperking hebben op de arbeidsmarkt nog altijd een grote achterstand op mensen zonder beperking, ook na vele jaren van activeringsbeleid. Volgens het VN-verdrag voor de rechten van personen met een handicap, dat Nederland heeft ondertekend, hebben mensen met een handicap echter dezelfde rechten op arbeidsdeelname als mensen zonder handicap. In dit rapport onderzoeken we hoe ons land het in vergelijking met andere landen doet. We bekijken daarnaast of er in dit opzicht iets van andere landen valt te leren. Zijn er landen die het beter doen en zo ja, zit de verklaring hiervoor in ander beleid? En is dat beleid ook in Nederland toepasbaar?

Hoofdstuk 2 van het rapport geeft een overzicht van de stand van zaken wat betreft de arbeidsmarktpositie van mensen met een beperking in Nederland. Hieruit blijkt dat de doelgroep van het Nederlandse beleid een stuk smaller is dan die in het VN-verdrag handicap. Het overheidsbeleid richt zich met name op personen die aanspraak maken op een arbeidsongeschiktheidsuitkering of de personen die in het doelgroepregister van de banenafspraak zijn opgenomen. Over de bredere doelgroep zijn nauwelijks cijfers te vinden. Uit CBS-cijfers blijkt wel dat het aantal werkenden met een beperking het afgelopen decennium is afgenomen. De netto arbeidsparticipatie van mensen met een beperking is per saldo gedaald van 50% rond 2000 naar iets meer dan 30% in 2017. Daarnaast laten de schaarse gegevens over de kwaliteit van werk zien dat werkenden met een beperking vaker zzp’er zijn, vaker een vast dienstverband hebben, vaker in deeltijd werken en vaker op een lager beroepsniveau.

In het derde hoofdstuk richten we ons op het Nederlandse overheidsbeleid en wat dit beleid heeft opgeleverd. Sinds het jaar 2000 zijn er verschillende belangrijke beleidswijzigingen geweest, al is het niet altijd mogelijk de effecten hiervan te achterhalen. Op grond van verschillende studies concluderen we dat de beleidswijzigingen een bescheiden positieve bijdrage hebben geleverd aan de arbeidsdeelname van mensen met een beperking. De effecten verschillen wel tussen groepen. Zo zijn meer langdurig zieke werknemers aan het werk gebleven en zijn meer ex-Wajongers aan het werk gegaan, maar zijn minder ex-Wsw’ers aan het werk gekomen. Er is weinig informatie over de effecten van beleidswijzigingen op de kwaliteit en behoud van werk, maar er zijn aanwijzingen dat de duurzaamheid en de beloning van het werk van arbeidsgehandicapten zijn afgenomen. We concluderen dat de vele inspanningen die in Nederland in de afgelopen decennia zijn verricht, niet voldoende zijn geweest om de kloof in arbeidsparticipatie merkbaar te verkleinen.

Een volgende stap in dit onderzoek is om de positie van Nederland in internationaal perspectief te bekijken. In hoofdstuk 4 onderzoeken we daarom met behulp van grootschalige enquêtegegevens (EU-SILC) de kloof in arbeidsdeelname tussen mensen met en zonder beperking in Nederland en 22 andere Europese landen. In al deze landen is de kans op werk voor mensen met een beperking substantieel kleiner dan voor mensen zonder beperking. Ook in Nederland bestaat er nog steeds een kloof van 25 procentpunten. Italië en Finland behoren tot de landen waar de kloof in arbeidsdeelname het kleinst is. Vervolgens onderzoeken we in hoeverre overheidsbeleid gericht op mensen met een beperking de kloof beïnvloedt. Het belangrijkste resultaat is dat een meer strikte regulering van zowel vaste contracten (in de vorm van ontslagbescherming) als van flexibele contracten (zoals het maximale aantal en de maximale duur van tijdelijke contracten) het verschil in arbeidsdeelname tussen mensen met en zonder een beperking lijkt te verminderen. We interpreteren dit vooral als een positief effect van meer strikte regulering op de kans om aan het werk te blijven als een werknemer een beperking krijgt.

Vervolgens hebben we Finland en Italië, die een relatief kleine kloof hebben in vergelijking met andere Europese landen, nader onderzocht. Het doel van hoofdstuk 5 is om met literatuuronderzoek en expertinterviews te achterhalen of er in deze landen beleid bestaat om de arbeidsdeelname van mensen meteen beperking te verbeteren en of dat beleid aanknopingspunten biedt voor Nederland. Deze twee landen blijken een heel andere strategie te hebben om de arbeidsdeelname van mensen met een beperking te vergroten. Toch blijkt ook veel wet- en regelgeving in beiden landen overeen te komen met die in Nederland. De belangrijkste verschillen zijn dat Finland zich met name richt op compensatie en preventie en Italië de nadruk legt op activering. Finland kent een stelsel van relatief hoge uitkeringen voor mensen met een beperking en zijn er verschillende preventiemaatregelen om re-integratie op de werkvloer te bevorderen. Dit preventiebeleid is vooral gericht op mensen met een beperking met een arbeidsverleden. Het beleid in Italië is sterk gericht op de activering van mensen zonder (recent) arbeidsverleden, dit wordt gedaan via een verplichte quotumregeling en via sociale coöperaties Type B die een werkplek bieden aan mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt (waaronder mensen met een beperking).

Op basis van de bevindingen in dit onderzoek formuleren we een aantal aandachtspunten voor beleidsmakers. Er zijn verschillende manieren om de arbeidsmarktpositie van mensen met een beperking te verbeteren, elke keuze brengt onvermijdelijk ook nadelen en daarmee een dilemma met zich mee. Een eerste dilemma is de keuze voor een brede of een smalle doelgroep van beleid. Hoe breder de doelgroep van het beleid, hoe meer mensen hierbij baat kunnen hebben, maar ook hoe groter de kans dat de meest kansrijken onder de groep met een beperking het eerst aan het werk komen ten koste van degenen met een ernstiger beperking. Een tweede dilemma heeft betrekking op specifiek versus generiek beleid. Het huidige overheidsbeleid is vrij specifiek. Meer globale regels en loonkostensubsidies voor bedrijven in plaats van voor individuele medewerkers hebben weliswaar het voordeel dat zij minder complex, eenduidiger en goedkoper zijn, maar het nadeel is dat zich afroming kan voordoen doordat bedrijven voor mensen met een lichte en met een ernstige beperking dezelfde (financiële) ondersteuning krijgen. Het derde dilemma is de nadruk op preventie enerzijds of activering anderzijds. Meer nadruk op preventie is voor de overheid aantrekkelijk, omdat de primaire verantwoordelijkheid hiervoor bij de werkgevers en werknemers ligt en dat bovendien goedkoper is. Dit kan werkgevers echter kritischer maken om mensen met een beperking aan te nemen. Wanneer de nadruk ligt op activering is dat voor de overheid vaak kostbaarder, bijvoorbeeld omdat zij zelf gesubsidieerde arbeidsplaatsen moet creëren. Als dit beleid succesvol is, levert het echter een besparing op uitkeringsgelden op. Het laatste dilemma heeft betrekking op kwantiteit versus kwaliteit. Of beleid om de arbeidsdeelname van mensen met een beperking te stimuleren succesvol is, wordt meestal afgelezen aan het percentage mensen met een beperking dat werkt. Op basis van het VN-verdrag handicap is het echter niet voldoende alleen te streven naar een hogere arbeidsdeelname van mensen met een beperking, maar verdient ook de kwaliteit van hun werk aandacht. De vraag is echter of meer aandacht voor de kwaliteit niet ten koste gaat van het aantal banen dat beschikbaar komt voor mensen met een beperking.

Tot slot doen we in dit onderzoek drie aanbevelingen aan de overheid en aan werkgevers om het beleid ten aanzien van de arbeidsmarktpositie van mensen met een beperking effectiever te maken en drie aanbevelingen voor toekomstig onderzoek. De beleidsaanbevelingen zijn om, in aanvulling op bestaand beleid, aandacht te besteden aan drie aspecten die nu onderbelicht blijven. De eerste aanbeveling is om meer aandacht te besteden aan de kwaliteit van het werk. Wij bevelen aan om, in samenspraak met vertegenwoordigers van belangenorganisaties, ‘kwaliteit’ onderdeel te maken van activerings-, re-integratie- en personeelsbeleid. De tweede aanbeveling is om eveneens meer aandacht te besteden aan het creëren van functies voor of aan te passen aan de mogelijkheden van mensen met een beperking. Het is van belang niet alleen te kijken naar hoe mensen met een beperking binnen de bestaande kaders van werk aan het werk kunnen. Het zou effectiever zijn, en bovendien meer in lijn met het VN-verdrag handicap, om zoveel mogelijk functies toe te snijden op mensen met een beperking. De derde aanbeveling is om in Nederland door te pakken met de Wet banenafspraak en quotum arbeidsbeperkten en een dwingende quotumregeling met positieve prikkels in te stellen. Wij bevelen aan hierin het Italiaanse voorbeeld te volgen. Individuele bedrijven en instellingen worden dan verplicht aan de quotumregeling te voldoen en de bijdrage die organisaties die niet aan het quotum voldoen dienen te leveren, wordt gebruikt om meer werkgelegenheidsmogelijkheden voor mensen met een beperking te creëren.

Er zijn drie thema’s waar onderzoek zich meer op zou moeten richten omdat er nog maar weinig over bekend is. Het eerste thema is de kwaliteit van werk. Er is nauwelijks iets bekend over indicatoren als werkplezier, autonomie, doorgroeimogelijkheden, etc. Het is daarom zeer wenselijk dat hiernaar meer onderzoek wordt gedaan. Daarnaast zou er onderzoek gedaan moeten worden naar het effect van het schoolsysteem. De mate van inclusiviteit van het schoolsysteem zou op twee manieren effect kunnen hebben op de arbeidsmarktpositie van mensen met een beperking, namelijk door een meer positieve beeldvorming over mensen met een beperking en doordat een inclusief schoolsysteem kinderen met een beperking beter voorbereidt op de arbeidsmarkt. Tot slot pleitten we voor meer onderzoek naar de invloed van beeldvorming op de arbeidsmarktpositie van mensen met een beperking. Er is nog weinig inzicht in hoe beeldvorming kan worden verbeterd en hoe dat doorwerkt in de arbeidsmarktpositie van mensen met een beperking.