Goed(koop) geregeld: een kosten-batenanalyse van wetgeving en zelfregulering

Stel er is een probleem. Niet zo maar een probleem, maar een probleem waarbij een publiek belang in het geding is. Een publiek belang bovendien dat geschaad kan worden, en wel in die mate dat overheidsingrijpen gerechtvaardigd zou kunnen zijn. Hoe kan dit probleem dan het best worden opgelost, met overheidsregulering (wetgeving) of met zelfregulering? Dit is de centrale vraag die in dit rapport wordt behandeld: "Kan op basis van een kosten-baten analyse (KBA) in het algemeen worden gesteld dat (geconditioneerde) zelfregulering minder kosten of meer baten met zich meebrengt dan wetgeving?"

Het antwoord is van belang bij het formuleren van een verdere strategie ten aanzien van zelfregulering, met name als het gaat om het neerzetten van zelfregulering als een alternatief voor (of als aanvulling op) wetgeving. Het antwoord dient als input bij het streven van het Ministerie van Economische Zaken (EZ) om de mogelijkheden van zelfregulering binnen de (rijks)overheid meer structureel en systematisch mee te wegen, bijvoorbeeld bij ordenings- en (de)reguleringsvraagstukken.

Deze kosten-baten analyse heeft drie hoofdconclusies:

I. De reguleringskosten - dat wil zeggen de kosten voor de totstandkoming, naleving (inclusief administratieve lasten) en aanpassing van de regulering - zijn bij zelfregulering lager dan bij wetgeving. Dit geldt zeker indien 100 procent naleving (volledige effectiviteit) niet noodzakelijk is om publieke belangen op een acceptabele wijze te borgen; wetgeving is dan vaak een duur alternatief, omdat de nalevingskosten veelal hoger zijn dan bij zelfregulering. Een dergelijke algemene uitspraak is niet voor de overige kosten- en batenposten te doen.

II. De mogelijkheden voor zelfregulering zijn in praktijk hoogstwaarschijnlijk nog niet volledig benut. De overheid neigt nog sterk naar wetgeving. Als er binnen de overheid wel voor zelfregulering wordt gekozen, wordt te snel naar het instrument certificering gekeken. Dit leidt tot een verschuiving van de handhavingslasten van publieke naar private middelen.

III. Uit het literatuuronderzoek en de onderzochte cases komt naar voren dat er in de praktijk nog nauwelijks een systematische afweging van wetgeving versus zelfregulering plaatsvindt. Een geschikt afweginsginstrument is een kosten-baten analyse - een tot nog toe niet of nauwelijks toegepast instrument. Toepassing van het in dit rapport ontwikkelde afwegingsinstrument is noodzakelijk om een betere keuze tussen zelfregulering en wetgeving (en regulering in het algemeen) te kunnen maken.

Dit rapport is geen pleidooi voor wetgeving of voor zelfregulering. De keuze voor een van beide instituties zal per case gemaakt dienen te worden. Het rapport is erop gericht om de mogelijkheden van zelfregulering binnen de overheid meer structureel en systematisch mee te wegen bij ordenings- en (de)reguleringsvraagstukken.

Deze KBA kan daaraan bijdragen, niet zo zeer vanwege de inventarisatie van monetaire en kwantificeerbare effecten, maar wel vanwege de ordening in kosten- en batenposten en het schetsen van een generiek KBA kader, waardoor de afweging tussen kosten en baten van de verschillende instituties meer wordt gestroomlijnd. Immers, het grootste voordeel van een KBA ligt niet in de cijfers, maar in de disciplinerende werking ervan.