Ruimte ruilen: regionale samenwerking als oplossing voor de aanpak van leegstaande kantoren

De leegstand van kantoren is groot in de stedelijke regio’s in Nederland. Ongeveer 12% van alle kantoorgebouwen staat leeg (circa 5 miljoen vierkante meter). De Amsterdamse regio heeft nog hogere leegstandpercentages, zelfs 23% in 2006. Waar 4-8% nog gezien kan worden als frictieleegstand, is leegstand met zo’n hoog percentage voor een aanzienlijk deel structureel. Vaak verouderde en onaantrekkelijke panden dreigen nooit meer verhuurd te worden. Voor de internationale concurrentiepositie van de steden is een structureel overaanbod schadelijk.
Stedelijke regio’s zijn beslissend voor economisch succes. Immers, de kwaliteit van de ruimte in deze regio’s speelt een grote rol bij internationale concurrentie.
Het overschot aan kantoren komt enerzijds door falen van de markt - overproductie - anderzijds door de wens van gemeenten om te verdienen aan nieuwe kantoorpanden. Zij zetten daar zoveel mogelijk op in vanwege de grondinkomsten. Het aanbod op gemeentelijk, maar vooral ook op regionaal niveau is daardoor veel groter dan de vraag. Het resultaat van deze slechte planning is 5 miljoen vierkante meter leegstand.Door falen van de overheid is een planologische luchtbel ontstaan.
Ondanks de enorme leegstand blijven gemeenten kantoren plannen. Hierdoor kunnen ontwikkelaars en beleggers doorgaan met het ontwikkelen van nieuwe, up-to-date kantoren. Vaak betrekken kantoorgebruikers liever een nieuw pand dan dat ze het bestaande pand verbeteren. Het gevolg is dat verouderde panden gemakkelijk worden afgedankt, waardoor de transformatieopgave groot is. Echter, door de vele plannen voor nieuwe kantoorontwikkeling voelt niemand zich verantwoordelijk voor het oppakken van deze opgave. Zo ontstaat een vicieuze cirkel. Dat dit leidt tot een verslechtering van de ruimtelijke kwaliteit van de regio en daardoor tot een verzwakking van de internationale
concurrentiepositie, is evident. Hoewel er soms wat plannen geschrapt worden, zoals in de regio Amsterdam, is er geen structurele aanpak. Het eigenbelang blijft overheersen.
Markt en overheid hebben deze kantorentragedie samen veroorzaakt en houden die samen in stand. Tragedies hebben een onvermijdelijk noodlottige afloop. Dit hoeft de kantorenmarkt niet te overkomen als markt en overheid gezamenlijk het probleem oppakken. Ze hebben beide de baten gehad - de grondinkomsten en kantorenverkoop - en moeten nu ook de lasten van de transformatieopgave dragen. De huidige crisis is een extra stimulans om de kantorenluchtbel door te prikken. Dit onderzoek gaat over de vraag of, en hoe ervaringen die er inmiddels met dit type allocatievraagstukken zijn, de regionale samenwerking mogelijk maken. Leiden deze oplossingen tot betere ruimtelijke ontwikkelingsprocessen in stedelijke regio’s?
Via (inter)nationale kwalitatieve casestudies, onder andere in de Amsterdamse regio, Liverpool-Manchester (UK) en Portland (Oregon, USA), zijn kansrijke strategieën en instrumenten onderzocht. Vooral is gekeken naar mogelijkheden om ontwikkelingen uit te ruilen, via het principe voor-wat-hoort-wat, en compensatie. Ook is gekeken naar de ervaringen in het programma Hart van de Heuvelrug en de Brabantse regeling Ruimte voor Ruimte. Het rapport is toegespitst op de betekenis van dit type instrumenten voor het oplossen van het kantorenoverschot in Nederland.
Een interessant instrument voor uitruilen is overdraagbare ontwikkelingsmogelijkheden (transferable development rights - TDR). Vaak wordt dit verhandelbare ontwikkelingsrechten genoemd, maar die term dekt niet de lading. Transferable betekent overdraagbaar en niet per se verhandelbaar. Een transferable development right kan verhandelbaar (tradable) zijn, maar dat is geen voorwaarde.
Bij dit instrument afgenomen ontwikkelingsmogelijkheden van eigenaren gecompenseerd met bouwmogelijkheden elders.
1. TDR biedt inspiratie voor een objectief verdeelsysteem, waarbij voor een bepaalde tijd onder alle gemeenten in een regio een bepaalde hoeveelheid te ontwikkelen bvo (brutovloeroppervlak) wordt verdeeld, bijvoorbeeld op basis van beschikbare grond, economisch belang, of aantal inwoners.
2. Het geeft aanknopingspunten voor het instrument kantoor-voor-kantoor, waarbij leegstaande kantoren uit de markt moeten worden genomen voordat er nieuwe kantoorontwikkeling kan zijn. Een deel van de planningsbaten wordt zo teruggeïnvesteerd in de ruimte, zoals ook gebeurt met de zogenaamde planning obligations in het Verenigd Koninkrijk. Hoewel dit instrument marktgeoriënteerd is, is interventie door de overheid nodig om de randvoorwaarden en condities vast te stellen en te handhaven.
Voor beide oplossingsrichtingen is regionale afstemming noodzakelijk. De verschillende stakeholders hebben elkaar nodig. Gemeenten zullen hun ontwikkelingen alleen beperken, als ook hun buurgemeenten dit doen. Ervaringen uit het buitenland leren dat regionale actoren dit via zelfregulering kunnen oplossen, als ze gezamenlijk normen stellen, bijvoorbeeld duurzame regionale ontwikkeling. Stedelijke regio’s kunnen met zelfbindende normen tot veerkrachtige coproducties komen. Dit sluit ook aan bij het in de wet bestaande belang van een goede ruimtelijke ordening, waaraan in principe alle ontwikkelingen moeten voldoen.
Gezien het huidige kantorenoverschot is er sprake van slechte planning. De Nederlandse steden moeten dit erkennen en agenderen. De kosten en risico’s van deze planningsluchtbel, én het aandeel van de gemeenten daarin, kunnen niet langer genegeerd worden.
Gemeenten moeten samen zoeken naar een oplossing om de afloop van de tragedie te veranderen. Een gezonde en toekomstbestendige kantorenmarkt kan niet alleen een papieren streven zijn. Integendeel, ze is een belangrijk uitgangspunt om met elkaar in gesprek te gaan. Gekeken moet worden waar de knelpunten liggen, bij wie en waarom, om tot een scherpere probleemdefiniëring te komen. Uitruil- en compensatie-instrumenten kunnen helpen om uit de impasse van slechte planning te komen. Als zelfregulering niet voor oplossingen zorgt, moet een hiërarchische autoriteit interveniëren. Afhankelijk van de regionale schaal van het probleem kan dit een stadsregio, de provincie of zelfs het rijk zijn. Een taskforce voor kantoren kan een rol spelen. Via prikkels worden de steden dan gedwongen alsnog aan de normen te voldoen. Het probleem is te groot om te laten liggen.