Noot bij GvEA EG 6 april 2000, T-188/98, Kuijer vs. Raad EU
Verschenen in Mediaforum 2000-5, nr. 32

M.M.M. van Eechoud


 
De zaak Kuijer/Raad is er een die m.i. illustreert dat de Raad vasthoudt aan een enge uitleg van de Europese openbaarheidsregelingen, ondanks de inmiddels vaste rechtspraak van Gerecht en Hof die inhoudt dat het recht op toegang tot EU-documenten ruim, en de weigeringsgronden eng, moeten worden geïnterpreteerd.
Kuijer, docent/onderzoeker asiel- en vluchtelingenrecht aan de Universiteit Utrecht, verzocht de Raad om documenten van het CIBGA (Europees Centrum voor informatie, beraad en gegevensuitwisseling inzake asielaangelegenheden, opgericht bij raadsbesluit in 1992). Het betrof door of namens het CIBGA opgestelde rapporten over de situatie in en missies naar asiellanden, alsmede een lijst met (nationale) contactpersonen die zich met asielzaken bezig houden.
In de briefwisseling die volgde weigerde de Raad in eerste instantie toegang tot rapporten over asiellanden (zeg maar: landenberichten) en de lijst van contactpersonen, en beweerde dat ze geen rapporten van missies had. Vervolgens zou de lijst van contactpersonen niet bestaan, maar waren er wel missieverslagen, die echter voor het grootste deel niet verstrekt konden worden wegens bescherming van de internationale betrekkingen. Ruim een half jaar later -verzoeker was inmiddels naar het Gerecht gestapt- bleek de lijst met contactpersonen uit het niets herrezen, maar zou het aan de lidstaten zelf zijn om te beslissen over openbaarheid van de gegevens op de lijst. Wilde lidstaten de informatie niet vrijgeven en deed de Raad dat toch, dan zou dat namelijk de toekomstige informatieuitwisseling inzake asielzaken kunnen belemmeren en dus het algemeen belang schade toebrengen.

Voor het Gerecht komt niet aan de orde of wat betreft de lijst met contactpersonen de Raad de weigeringsgrond 'algemeen belang' wel juist interpreteert, hetgeen ik betwijfel. De formulering van deze uitzonderingsgrond is (art. 4 lid 1 Raadsbesluit 93/731):
'Er kan geen toegang worden verleend tot een document van de Raad, wanneer de verspreiding ervan afbreuk zou kunnen doen aan: 
- de bescherming van het algemeen belang (openbare veiligheid, internationale betrekkingen, monetaire stabiliteit, gerechtelijke procedures, inspecties en enquêtes),
- ...'

Ik zie niet waar in dit rijtje het belang past van het voorkomen dat op de tenen getrapte lidstaten informatie achter gaan houden in de samenwerking op EU-niveau. Evenmin is mij rechtspraak bekend van het Gerecht of Hof waaruit zou blijken dat de tussen haakjes opgesomde deelbelangen slechts ter illustratie dienen. Wel heeft de Europese rechter bij herhaling uitgemaakt dat de uitzonderingsgronden eng geïnterpreteerd dienen te worden.
Mocht de ontwerp-verordening (zie Mediaforum 2000-3, p. 73-79) die de huidige openbaarheidsregelingen gaat vervangen, ongeschonden Raad en Parlement passeren, dan kan in de toekomst de Raad mogelijk wel met een verweer als boven toegang weigeren. De ontwerpverordening bevat namelijk uitdrukkelijk het 'doeltreffend functioneren van de instellingen' als punt van algemeen belang (art. 4 sub a, tiende streepje, Ontwerp verordening).
Over de rol van de individuele lidstaat bij de beslissing om al dan niet openbaar te maken liet het Hof zich uit in de Van der Wal/Commissie (HvJEG 11 januari 2000, zaak C-174/98 P en C-189/98 P, zie Mediaforum 2000-2, p. 76). Daar ging het om documenten die betrekking hebben op gerechtelijke procedures in een lidstaat; voor sommige documenten kan de procedurele autonomie van de nationale rechter meebrengen dat diens nationale recht beslissend is voor de vraag of Brussel al dan niet het document verstrekt.
Ook kunnen nationale geheimhoudingsbepalingen doorwerken via de uitzonderingsgrond (art. 4, vijfde streepje Raadsbesluit 93/731) 'de bescherming van de geheimhouding waarom verzocht is door de natuurlijke of rechtspersoon die in het document vervatte informatie heeft verstrekt, of die wettelijk vereist wordt door de Lid-Staat die zulke informatie heeft verstrekt.' Dat is echter heel iets anders dan een lidstaat de mogelijkheid geven openbaarmaking te voorkomen door stekels op te zetten, zoals de Raad lijkt voor te staan.

De verzoeker had nog aangegeven dat hij geen belangstelling had voor email- en telefoonnummers van contactpersonen, de Raad had die dus van de lijst kunnen verwijderen. Maar volgens de Raad bestaat er geen recht op gedeeltelijke toegang. De openbaarheidsregeling zou juist tot doel hebben toegang te geven tot hele documenten, niet tot daarin vervatte informatie (sic). Als de Raad bovendien een gekuisde versie van de contactpersonenlijst zou geven, waarin de gegevens van sommige landen zijn weggelaten, zou het publiek zich geen mening kunnen vormen over die lidstaten. Aangezien de Raad niet aangeeft hoe dat laatste argument past in de weigeringsgronden, verwerpt het Gerecht het.
Net als in Hautula/Raad (zaak T-14/98 d.d. 19 juli 1999, d.w.z uitspraak gedaan een paar maanden voor de pleidooien in deze zaak) oordeelt het Gerecht dat een ruime interpretatie van de openbaarheidsregeling in combinatie met het evenredigheidsbeginsel de Raad ertoe verplicht te onderzoeken of het mogelijk is gedeeltelijk toegang te geven. In tegenstelling tot de huidige regeling, voorziet de ontwerp-verordening van 26 januari jl. uitdrukkelijk in gedeeltelijke verstrekking (art. 7 lid 2).
De Raad voert tegen gedeeltelijke verstrekking nog aan dat het bij de rapporten moeilijk is vast te stellen welke passages precies schade kunnen opleveren aan de internationale betrekkingen (r.o. 52). Uit tien wél vrijgegeven rapporten die de Deense overheid opstelde voor het CIBGA -en welke documenten volgens de Raad identiek zijn aan vier niet-vrijgegeven documenten- blijkt echter volgens het Gerecht dat aard en gevoeligheid van de informatie zeer verschilt. Bij de vrijgegeven Deense documenten is wel degelijk een onderscheid te maken tussen gevoelige en niet-gevoelige passages. Bij de andere rapporten moet dat dus ook kunnen, zo lijkt het Gerecht te oordelen (r.o. 57). 

Het wél vrijgeven van de Deense documenten brengt ook een motiveringsgebrek aan het licht. Volgens de Raad behoren de rapporten waarom verzocht werd allemaal tot dezelfde categorie, ze bevatten namelijk gevoelige informatie (over de politieke, sociale en economische situatie in het beschreven land). Bij elk geweigerd document (op de contactpersonenlijst na) was de motivering dan ook: bevat gevoelige informatie, dus toegang moet geweigerd in verband met de internationale betrekkingen.
In r.o. 39-40 stelt het Gerecht vast dat de documenten echter zeer variëren van inhoud, ze gaan over verschillende periodes en landen, waarmee de Unie soms slechte, soms goede betrekkingen onderhoudt. Uit de Deense rapporten bleek ook de diversiteit van de inhoud. Door de in globale termen beargumenteerde weigering en het onverklaarde verschil in behandeling van de Deense rapporten, blijkt uit het raadsbesluit niet of zoals vereist per document onderzocht is of de verspreiding ervan daadwerkelijk afbreuk kan doen aan de internationale betrekkingen. En dat is volgens vaste rechtspraak wel vereist.

 

 

Geplaatst 16.06.2000