De
zaak Kuijer/Raad is er een die m.i. illustreert dat de Raad vasthoudt aan
een enge uitleg van de Europese openbaarheidsregelingen, ondanks de inmiddels
vaste rechtspraak van Gerecht en Hof die inhoudt dat het recht op toegang tot
EU-documenten ruim, en de weigeringsgronden eng, moeten worden geïnterpreteerd.
Kuijer, docent/onderzoeker asiel- en vluchtelingenrecht aan de Universiteit
Utrecht, verzocht de Raad om documenten van het CIBGA (Europees Centrum voor
informatie, beraad en gegevensuitwisseling inzake asielaangelegenheden,
opgericht bij raadsbesluit in 1992). Het betrof door of namens het CIBGA
opgestelde rapporten over de situatie in en missies naar asiellanden, alsmede
een lijst met (nationale) contactpersonen die zich met asielzaken bezig houden.
In de briefwisseling die volgde weigerde de Raad in eerste instantie toegang tot
rapporten over asiellanden (zeg maar: landenberichten) en de lijst van
contactpersonen, en beweerde dat ze geen rapporten van missies had. Vervolgens
zou de lijst van contactpersonen niet bestaan, maar waren er wel
missieverslagen, die echter voor het grootste deel niet verstrekt konden worden
wegens bescherming van de internationale betrekkingen. Ruim een half jaar later
-verzoeker was inmiddels naar het Gerecht gestapt- bleek de lijst met
contactpersonen uit het niets herrezen, maar zou het aan de lidstaten zelf zijn
om te beslissen over openbaarheid van de gegevens op de lijst. Wilde lidstaten
de informatie niet vrijgeven en deed de Raad dat toch, dan zou dat namelijk de
toekomstige informatieuitwisseling inzake asielzaken kunnen belemmeren en dus
het algemeen belang schade toebrengen.
Voor het Gerecht komt niet aan de orde of wat
betreft de lijst met contactpersonen de Raad de weigeringsgrond 'algemeen
belang' wel juist interpreteert, hetgeen ik betwijfel. De formulering van deze
uitzonderingsgrond is (art. 4 lid 1 Raadsbesluit 93/731):
'Er kan geen toegang worden verleend tot een document van de Raad, wanneer de
verspreiding ervan afbreuk zou kunnen doen aan:
- de bescherming van het algemeen belang (openbare veiligheid, internationale
betrekkingen, monetaire stabiliteit, gerechtelijke procedures, inspecties en
enquêtes),
- ...'
Ik zie niet waar in dit rijtje het belang past
van het voorkomen dat op de tenen getrapte lidstaten informatie achter gaan
houden in de samenwerking op EU-niveau. Evenmin is mij rechtspraak bekend van
het Gerecht of Hof waaruit zou blijken dat de tussen haakjes opgesomde
deelbelangen slechts ter illustratie dienen. Wel heeft de Europese rechter bij
herhaling uitgemaakt dat de uitzonderingsgronden eng geïnterpreteerd dienen te
worden.
Mocht de ontwerp-verordening (zie Mediaforum 2000-3, p. 73-79) die de
huidige openbaarheidsregelingen gaat vervangen, ongeschonden Raad en Parlement
passeren, dan kan in de toekomst de Raad mogelijk wel met een verweer als boven
toegang weigeren. De ontwerpverordening bevat namelijk uitdrukkelijk het
'doeltreffend functioneren van de instellingen' als punt van algemeen belang
(art. 4 sub a, tiende streepje, Ontwerp verordening).
Over de rol van de individuele lidstaat bij de beslissing om al dan niet
openbaar te maken liet het Hof zich uit in de Van der Wal/Commissie (HvJEG
11 januari 2000, zaak C-174/98 P en C-189/98 P, zie Mediaforum
2000-2, p. 76). Daar ging het om documenten die betrekking hebben op
gerechtelijke procedures in een lidstaat; voor sommige documenten kan de
procedurele autonomie van de nationale rechter meebrengen dat diens nationale
recht beslissend is voor de vraag of Brussel al dan niet het document verstrekt.
Ook kunnen nationale geheimhoudingsbepalingen doorwerken via de
uitzonderingsgrond (art. 4, vijfde streepje Raadsbesluit 93/731) 'de bescherming
van de geheimhouding waarom verzocht is door de natuurlijke of rechtspersoon die
in het document vervatte informatie heeft verstrekt, of die wettelijk vereist
wordt door de Lid-Staat die zulke informatie heeft verstrekt.' Dat is echter
heel iets anders dan een lidstaat de mogelijkheid geven openbaarmaking te
voorkomen door stekels op te zetten, zoals de Raad lijkt voor te staan.
De verzoeker had nog aangegeven dat hij geen
belangstelling had voor email- en telefoonnummers van contactpersonen, de Raad
had die dus van de lijst kunnen verwijderen. Maar volgens de Raad bestaat er
geen recht op gedeeltelijke toegang. De openbaarheidsregeling zou juist tot doel
hebben toegang te geven tot hele documenten, niet tot daarin vervatte informatie
(sic). Als de Raad bovendien een gekuisde versie van de contactpersonenlijst zou
geven, waarin de gegevens van sommige landen zijn weggelaten, zou het publiek
zich geen mening kunnen vormen over die lidstaten. Aangezien de Raad niet
aangeeft hoe dat laatste argument past in de weigeringsgronden, verwerpt het
Gerecht het.
Net als in Hautula/Raad (zaak
T-14/98 d.d. 19 juli 1999, d.w.z uitspraak gedaan een paar maanden voor de
pleidooien in deze zaak) oordeelt het Gerecht dat een ruime interpretatie van de
openbaarheidsregeling in combinatie met het evenredigheidsbeginsel de Raad ertoe
verplicht te onderzoeken of het mogelijk is gedeeltelijk toegang te geven. In
tegenstelling tot de huidige regeling, voorziet de ontwerp-verordening van 26
januari jl. uitdrukkelijk in gedeeltelijke verstrekking (art. 7 lid 2).
De Raad voert tegen gedeeltelijke verstrekking nog aan dat het bij de rapporten
moeilijk is vast te stellen welke passages precies schade kunnen opleveren aan
de internationale betrekkingen (r.o. 52). Uit tien wél vrijgegeven rapporten
die de Deense overheid opstelde voor het CIBGA -en welke documenten volgens de
Raad identiek zijn aan vier niet-vrijgegeven documenten- blijkt echter volgens
het Gerecht dat aard en gevoeligheid van de informatie zeer verschilt. Bij de
vrijgegeven Deense documenten is wel degelijk een onderscheid te maken tussen
gevoelige en niet-gevoelige passages. Bij de andere rapporten moet dat dus ook
kunnen, zo lijkt het Gerecht te oordelen (r.o. 57).
Het wél vrijgeven van de Deense documenten
brengt ook een motiveringsgebrek aan het licht. Volgens de Raad behoren de
rapporten waarom verzocht werd allemaal tot dezelfde categorie, ze bevatten
namelijk gevoelige informatie (over de politieke, sociale en economische
situatie in het beschreven land). Bij elk geweigerd document (op de
contactpersonenlijst na) was de motivering dan ook: bevat gevoelige informatie,
dus toegang moet geweigerd in verband met de internationale betrekkingen.
In r.o. 39-40 stelt het Gerecht vast dat de documenten echter zeer variëren van
inhoud, ze gaan over verschillende periodes en landen, waarmee de Unie soms
slechte, soms goede betrekkingen onderhoudt. Uit de Deense rapporten bleek ook
de diversiteit van de inhoud. Door de in globale termen beargumenteerde
weigering en het onverklaarde verschil in behandeling van de Deense rapporten,
blijkt uit het raadsbesluit niet of zoals vereist per document onderzocht
is of de verspreiding ervan daadwerkelijk afbreuk kan doen aan de internationale
betrekkingen. En dat is volgens vaste rechtspraak wel vereist.
|
